[摘 要]：土地抵押评估是土地估价的主要业务之一。土地抵押评估涉及到信贷安全和当事人的合法财产保护问题，所以其不同于一般土地的评估。在土地抵押评估的实际执业中，会遇到估价目的含糊、价值类型和估价时点难以确定、抵押估价业务流程不宜规避信贷风险等问题。本文在这些问题的分析和借鉴国外土地抵押评估经验的基础上，提出了土地抵押估价在业务流程改进、估价行为规范、行业内外互补等方面的改进建议，以此达到加强土地抵押估价业务管理，防范土地信贷风险，维护土地当事人的合法权益的目的。
[关键词]：土地估价；抵押估价；问题；改进建议
土地是一种良好的提供债务履行担保的物品，因为，土地具有不可移动性、寿命长久、价值量大、保值增值性等特点。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，各类专业银行正向商业银行转变，信用贷款也逐步被抵押贷款所取代。一般，公民、法人或者其他组织向其他公民、法人或者其他组织借款时（其中典型的是向银行申请贷款），债权人为了减少自身的风险，往往要求债务人或者第三人一起提供合法的土地担保。为了知道该提供担保的土地的价值，债权人一般会要求债务人提供债权人信任的估价机构出具的估价报告，以作为发放贷款限额的参考依据。但是土地抵押因为涉及到信贷风险、土地当事人的合法权益等重要问题，所以土地抵押评估不同于一般土地的评估。
1土地抵押评估的特点
1.1未满足抵押土地特别要求的，不得进行抵押评估
（1）抵押土地须具有完善的产权
产权明晰是抵押土地评估的基本要求。考虑到土地抵押贷款中的风险，抵押土地应具备完善的土地产权，领取规范的国有土地使用证。估价人员应对抵押土地的国有土地使用证进行认真审核，并通过现场勘察，保证土地使用者、用途、位置、面积、权属性质以及有无他项权利等与实际相符，保证抵押土地来源合法、产权清楚、用途规范、法律文件齐全。此外，在对房地产产权证和国有土地使用证进行审核时，应按照“房地一致”的原则，保证房地产权利人与土地使用者相一致。在抵押贷款时，如委托人与土地使用者不一致，则应明确委托人与土地使用者的关系，并由土地使用者出具同意抵押的书面证明。
（2）抵押土地的用途应符合城市规划的要求
对抵押土地以现状用途进行抵押的，应注意城市规划对现状土地的影响。对由于城市规划的改变导致土地用途发生变化的，则应有规划部门的审批意见，以规划部门确认的用途为准。对由于城市规划需要在贷款期内征用的土地，应不作为抵押资产。
（3）《城市房地产管理法》等法律法规，对不能抵押的房地产（其中也包含土地）规定总结如下：
①依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的以划拨方式取得土地使用权，设定抵押权时，没有按照国务院规定报有批准权的人民政府批准的；
②以出让方式取得的土地使用权，不符合《城市房地产管理法》第三十八条规定的转让条件的；
③司法机关和行政机关依法裁定、决定查封、扣押、监管或者以其他方式限制房地产权利的；
④依法收回土地使用权的；
⑤共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
⑥权属不明的、权属有争议的或未依法登记领取权属证书的；
⑦耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但《担保法》第三十四条第五项、第三十六条第三款规定的除外；
⑧学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施所占用的土地；
⑨依法不得抵押的其他房地产。
另外，从法律的要求来看，土地抵押必须依法、及时办理抵押登记，只有办理抵押登记的土地才受法律保护，否则，无法保证抵押权人的合法权益。
1.2土地抵押价值有其自身要求
（1）一般情况下
土地抵押价值应是以抵押方式将土地作为债权担保时的价值。依法不得抵押的土地没有抵押价值；首次抵押的土地，该土地的价值为抵押价值，即该土地未受抵押权约束下的价值；再次抵押的土地，由于受首次抵押后产生的他项权利的影响，致使该土地的担保价值受到影响，其抵押价值为该土地的价值扣除已担保债权后的余额部分。
（2）不同权利状况下
以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值是应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金等款额。
以具有土地使用年限的土地抵押的，评估其抵押价值时应考虑设定抵押权以及抵押期限届满时土地使用权的剩余年限对抵押价值的影响。
以享受国家优惠政策购买的房地产抵押的，其占用范围内的土地抵押价值为土地权利人可处分和收益的份额部分的价值。
以按份额共有的土地抵押的，其抵押价值为抵押人所享有的份额部分的价值。
以共同共有的土地抵押的，其抵押价值为该土地的价值。
1.3土地抵押评估价值的类型和大小受到估价时点、短期强制处分、法定优先受偿权等因素的影响
（1）估价时点的选择是确定抵押土地价值的前提条件
估价时点是评估土地价格的时间界限，由于土地价格受多种因素影响，是不断变化的。对于同一宗土地来说，在不同的时点上，其价格可能有较大的差别。估价时点是土地抵押估价的一项重要原则。估价时点原则要求估价结果应是估价对象在估价时点的客观合理价格或价值。抵押土地估价的估价时点应为抵押权交割的时点。理论上看，土地抵押评估是以抵押为目的的估价，是为了保证贷款的安全，其核心是要求贷款到期时，如果借款人不能偿还本息需执行抵押物时的变现价值，根本上讲不是关心该土地现时的价值。估价时点应为贷款到期日，必须考虑贷款存续期间土地的市场风险因素对抵押土地的影响。理论上讲，评估价值实际上并非公开市场价值，而是受短期强制处分因素限制状态下的价值。实际上与土地拍卖底价有些类似。
（2）法定优先受偿权 以及市场因素的影响
土地抵押评估可以参照《房地产抵押估价指导意见》中规定，土地抵押价值应当扣除实现抵押权（拍卖变现）时发生的费用，包括诉讼费、评估费、拍卖费以及转让时发生的税费等。因为这些税费最终都可能在土地拍卖成交价款中扣除。还要求评估报告中充分考虑抵押土地的变现风险，并做必要风险提示。所以评估机构和评估师应谨慎地预测土地市场的发展，较少考虑土地涨价因素，以降低风险，充分考虑到贷款期内的土地收益状况及市场风险，对估价对象变现能力进行分析，以最大限度地保障抵押权人和抵押人的利益。
2土地抵押评估中的常见问题
根据《城市房地产管理法》、《担保法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权可以设定抵押权，同时规定，抵押的土地使用权要进行评估。现将土地使用权抵押贷款抵押权设定时评估中要注意的一些问题作如下探讨。
2.1土地抵押评估的目的与抵押贷款实际操作的冲突
土地使用权抵押的目的，是为债务人如期履行债务提供物质担保。其特点是抵押人不转移土地使用权。就抵押人而言，设定抵押权的根本目的，是提供债务履行担保而不是取得或变卖土地使用权。土地使用权抵押贷款抵押权设定时，评估的目的，是为抵押行为双方提供被抵押土地使用权的抵押担保价格，而不是土地使用权本身的价格。被抵押土地使用权的这种抵押价格就抵押方而言，表示他所能够取得的贷款数据，以及因抵押而承担的额外风险。而对于抵押权人而言，则意味着他所取得的债务履行担保的程度，而不是取得土地使用权的市场价格或清算价格。
目前，银行等金融机构在发放贷款时对土地抵押评估和房地产抵押评估采用的操作方式基本相同，考虑到土地抵押评估尚未制订相关的估价指导意见。因此，我们可以参照《房地产抵押估价指导意见》中规定，土地抵押评估的目的也可以表述为“为确定土地抵押贷款额度提供参考依据而评估土地抵押价值”， 另外，土地抵押价值为“抵押土地在估价时点的市场价值”，“等于假定未设立法定优先受偿权利下的市场价值减去土地估价师知悉的法定优先受偿款”，也就是说土地抵押价值内涵中已扣除了优先受偿权，考虑了变现能力，其处置变现的各种诉讼费用、税费也考虑其中了，其价值与市场交易价值相比，已打了不小的折扣。而目前金融机构在发放贷款时仍以过去的折扣率（50%～70%）发放贷款，过去之所以会有这样的折扣，根据银行系统的规定，折扣风险包含了房地产预期风险、违约风险和处置税费等抵押期间的所有风险，扣除风险后的房地产价格就是在抵押期内能够保障债权安全的抵押价格。正是因为将抵押物需要变现时产生的价格减损、应上缴税费等考虑在内了，因此，价值扣减有重复的内容，其直接的后果是，估价对象的抵押价值远远低于市场价值，甚至远远低于其变现价值，客户的利益受损。
2.2评估对象界定不清楚
土地资产的抵押是土地使用权的抵押，而不是土地所有权的抵押。这一点，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有了明确的规定。另外，抵押权设定和抵押权实现时，评估的对象是有区别的。根据《国资企函发（1994）36号》文件的规定，抵押实现时，必须进行评估，以确定底价。这就从制度上保证了抵押权设定时和抵押权实现时应分别进行评估。在抵押权实现时，由于土地使用权必须采用某种方式短期内强制转让或出售，由抵押权人优先受偿。此时的评估对象是土地使用权的清算价格，完全应该采用清算价格标准评估土地使用权的清算价格。但是，在抵押权设定时，抵押人向抵押人转移的，不是土地使用权，而是土地使用权的抵押权，同时，由于此时抵押是否用于强制清偿尚未确定，由此可知，在土地使用权抵押贷款评估行为中评估的，应该不是抵押物的市场价格或清算价格，而是抵押人向抵押人转移的抵押物的那一部分权利的价格，即土地使用权的抵押权价格。
2.3对抵押土地的特征描述不易全面
适合作抵押物的土地必须是能够顺利进入市场交易、变现容易、权属明晰的土地，并且其抵押不能损害社会公共利益。以不合法或不适宜的土地作为抵押物，会引起抵押权无法实现，使银行遭受经济损失，同时也会损害抵押人的信誉。虽然土地抵押评估尚未制订相关的估价指导意见，但《房地产抵押估价指导意见》的相关规定对土地抵押评估应当具有参照意义（特别对于贷款方金融机构来说，他们都期望对抵押土地情况有更全面的了解）。所以，土地估价报告应当全面、详细地界定估价对象的范围和在估价时点的法定用途、实际用途以及区位、实物、权益状况等，其中，证载用途与实际用途不同的，一定要详细说明。还要求了解抵押土地的法定优先受偿权利等情况，对存在的不确定因素要在报告中作必要的风险提示；已作为假设和限制条件，对估价结果有重大影响的因素，应在报告中予以披露；提示土地市场状况因时间变化对土地抵押价值可能产生的影响；对预期可能导致土地抵押价值下跌的因素予以分析和说明；对估价对象变现能力的分析；对可比实例进行实地查勘等等。但在实际操作中，要达到这一要求需要抵押当事人的积极配合；要求估价师在实地察看时，不仅对估价对象而且对可比实例进行实地查勘，察看核实查勘对象的位置、周围环境、景观的优劣以及产权资料证实相符情况等；还要求估价师对相关法律条文有相当熟悉。这些要求提高了对估价人员的要求，也增加了估价难度和风险。例如，在执业的过程中我们发现真正要了解法定优先受偿款情况的调查不易，缺乏操作性。
2.4土地资产再抵押评估问题
在一般情况下，当债务人还清银行贷款后，抵押人与银行的抵押贷款关系就告结束，抵押权这一土地他项权力不再存在。此时，已撤销抵押的地产与未曾抵押的地产一样，可以进行抵押贷款。另外，如果抵押人已经抵押的地产是整个地产的一部分，则未曾抵押的其余部分仍再抵押。如果抵押地产评估价格为1000万元，按银行抵押贷款率70％计，可以贷款700万元，而抵押人第一次贷款300万元，那么，在这种情况下，抵押人还可以第二次向银行申请不超过400万元的贷款。因为这种再抵押贷款情况，银行仍有收回贷款的保证。但是，如果在评估报告有效期内，第一次抵押和第二次抵押的时间相隔较长，而且，地价已明显上涨或下跌，必须重新评估，否则将会使某一相关方的利益受损。如果两次抵押相隔超过评估报告的有效期，在这种情况下，地产一般要重新评估或至少要由土地评估机构出具注明证实在此期间地价无明显变动。
2.5评估机构和银行缺乏评估上的衔接
目前，在我国的银行中，放贷相关人员懂得评估理论和技术的专业人员较少，而评估机构人员对银行的业务品种及操作规程也了解不够。这样就会存在两方面的问题，一是评估机构是否给银行提供了符合银行规程的评估报告；二是银行是否能够正确理解和使用评估报告。目前在评估实务中最为普遍的情况是：评估机构评估出抵押物现状下的公开市场价值，银行按公开市场价值的50%～70%作为贷款额。这种简单的衔接模式不仅增大了我们的评估风险，也使我们对评估理论和方法的灵活运用受到了很大的限制。
2.6抵押价值类型的选用和估价时点的确定问题
①先看一下估价时点，从理论上看，进行土地抵押评估的时点应是债务到期日，这个观点从理论上是正确的，但对评估报告的实际操作意义不大。目前我国的土地抵押贷款多为房地产开发商的开发项目贷款和一般工商企业的流动资金贷款。贷款形式不同，其违约风险程度各不相同，所以针对不同形式的抵押贷款，应确定不同的估价时点。另外，评估报告有效期一般为半年到一年，评估报告到期以后一般银行都需要更换评估报告重新评估。将估价时点确定为当前估价时点，操作中便利但理论解释困难。
②关于价值类型的选用问题实际上和估价时点的确定问题如出一辙。土地抵押价值到底是“在估价时点的公开市场价值”还是“抵押价值”，人们的讨论很多。从评估理论角度来看，土地的抵押价值应当是土地在贷款到期时受短期强制处分等因素限制状态下的价值，或者说是土地作为抵押物在抵押市场上被债权人共同认可的价值。客观地看，贷款人为确保贷款本息按时回收，并将风险降到最小，必然要考虑到贷款到期时，借款人不愿或不能归还全部或部分贷款本息时可能发生的诉讼、拍卖对抵押物的减值影响以及可能发生的费用，因此只能按抵押物市场价值的一定比例来确定其抵押价值，给予相应的贷款。实际上，大部分逾期的土地抵押贷款都要通过司法途径来解决，被抵押的土地在拍卖市场上是不可能按其公开市场价值来拍卖的，而拍卖价值也只是抵押物的变现价值，它大大低于公开市场价值。
3国外土地抵押评估的介绍
3.1估价价值标准为抵押价值
一直以来业内就不断对抵押估价的价值依据存在争议，有人主张抵押估价仍然沿用公开市场价值标准，认为公开市场价值标准完全可以作为抵押估价依据。另外一些人则主张采用不同的价值标准，认为抵押估价的基本原则不完全等同于一般性的估价原则，抵押估价的谨慎性原则和风险观点是在估价过程中需要估价师时刻注意的。因此，价值依据也应该不同，这些人主张采用抵押价值作为估价依据。但是，究竟什么是抵押价值？如何定义抵押价值？这又成为新的争论焦点。“巴塞尔补充规定” 第9条对贷款价值做出如下界定:“抵押贷款价值是通过银行所聘请的不直接涉及银行的贷款决定的外部或内部估价师，采取保守和谨慎的方式，在考虑到估价房地产未来出售的可能性，顾及到房地产长期的和持续的特征、正常的和当地的市场情况，房地产的当前用途和可能性的用途改变等条件下，估价出来的房地产的客观价值。投机性因素不予以考虑。抵押贷款价值应以透明、清楚的方式表达。”这个定义充分考虑到了影响房地产收益的主要因素，由此估价出的贷款价值也是最安全、最符合实际和最可能实现的。国际估价准则中对抵押贷款价值有类似的定义，并特别强调指出，抵押贷款价值是非市场价值，是对风险估价的概念，在估价过程中一定要明确区分市场价值和抵押贷款价值。
有人研究得出了抵押贷款价值不同于市场价值并认为土地的贷款价值与市场价值一样是评价土地市场和衡量土地价值的重要的、独立性的指标，而不是隶属于市场价值。贷款价值与市场价值是并列、独立的两个相关指标，共同服务于土地经济的不同需要。对于土地抵押贷款而言，贷款价值占有突出的地位。
3.2一般性估价与抵押估价的方法体系并行
为了确切说明抵押贷款估价结果与一般性估价结果之间的差别，反映抵押估价的谨慎性特点、保守性以及风险观点，在进行抵押估价时一般也同时进行一般性的估价，并将两种结果对比表达。这样做的好处不言而喻，我们估价师提供的估价服务不仅仅是一种结果，更是一种咨询性和顾问性的服务。通过结果对比表达，可以清晰地说明在不同观点和市场观察角度下，估价师对所估价的抵押土地的态度，即估价师对估价标的物的风险意识以及对土地价值的持续观点。抵押用的土地应该在全部的贷款偿还期都能够承担起抵押物的作用，而不是在贷款发放时，甚至前者更加重要，这关系到贷款能否顺利收回以及放款机构能否盈利的问题。通过传统和抵押估价方法的平行实施，能够更好地让估价委托人了解抵押土地的情况，可以更好地保护各方权益，避免估价纠纷的发生。
3.3金融机构在抵押估价中的作用
在国外，金融机构在抵押估价过程中以及贷款的回收过程中始终发挥着决定性作用。金融机构首先是抵押估价实施方。国外大部分金融机构都拥有自己的估价部门，负责根据自身对房地产投资风险态度制定抵押估价规则，并根据长期估价经验推导和公布本银行内部的抵押估价参数，例如不同房地产类型和不同投资区域的资本化率，针对不同物业类型的租金水平研究，特殊房地产的估价方法等。当然，不同金融部门的估价部门大小不一样（例如德国NORD/LB银行的估价部门仅有8人），他们不可能完成全部抵押估价任务。因此，金融机构在抵押估价中还兼有委托人角色。也就是说，他们还必须将大量的房地产抵押估价任务委托给部门外的估价师。但是有个基本原则必须遵守，即接受抵押估价委托的估价师必须遵守任务委托人（金融机构）所制定的抵押估价规则，按照委托人的风险态度和市场经验去估价房地产。当然，他们所收取的估价佣金也是来自于金融部门，而非抵押贷款的申请者。这样做的好处是有效地避免了申请者和估价师之间可能存在的寻租行为。
3.4事后监督检查性估价
国外抵押估价区别于国内的显著特点，还有抵押贷款发放之后的事后估价。金融机构为了确保发放贷款如期收回，要求定期对发放贷款的房地产进行跟踪性检核估价。检核性估价不要求如同初次估价一样详尽，但是必须反映出抵押物的关键性和影响价值的变化因素。通常而言，在贷款发放和初次估价后每两年需要实施例行检核估价。当房地产市场变动显著时，也需要立即对抵押房地产进行检核估价。检核估价结论需要同时列出上次和本次估价结果，对比性的结论有利于发现抵押房地产的运行问题。
4土地抵押评估的改进建议
4.1从操作上看，土地抵押评估价值应为当前估价时点的公开市场价值，但需要采用其他方法规避风险
土地评估报告有效期一般为半年到一年，到期以后，银行都需要更换评估报告重新评估，在土地市场相对稳定时价值变化不会太大，我们没有必要把估价时点放在不易把握的未来，在土地市场变化较大时，可以采取适当缩短评估报告有效期的办法，而且在评估报告中已经加入了对未来市场变化的分析，这基本上就解决了估价时点问题。
防范信贷风险，维护当事人的合法权益，是抵押评估的深层出发点和目的。土地抵押价值为当前估价时点的公开市场价值并非未来时点抵押权实现时的土地变现价值，这样做便于业务操作，但存在一定风险。发放贷款时评估的抵押土地价值是确定贷款额的依据，该价值与未来土地市场价值之间的背离程度决定了贷款的风险大小。那么怎样规避风险？建议采用以下方法：
①改进土地抵押估价业务：土地抵押评估不仅仅限于土地抵押前或土地处置前，土地抵押价值评估在土地抵押期间也可随时发生。商业银行或其他贷款人应当加强对已抵押土地的市场价格变化的监测，及时掌握抵押价值变化情况。可以委托土地估价机构定期或者在市场价格变化较快时，评估土地抵押价值。抵押权人根据抵押人的抵押资产价值变化情况，可要求抵押人对其所抵押的资产进行调整，包括更换和增加抵押资产。另外，在抵押合同有效期内，抵押人应对合同项下抵押资产每年投保财产险，并向贷款人提供相关的证明文件。
②评估方法的灵活运用：市场比较法、基准地价系数修正法、收益还原法和成本逼近法是土地估价的基本方法，估价方法的选择有必要依据具体情况而定。
例如，当经济处于萧条期间，预测土地市场前景渺茫，人们对未来经济发展的信心不足，如果用收益还原法，得到的结果会偏低，而以市场法估出的价格能反映市场行情，而且当时市场价格较低，由此引起风险的可能性也较小，所以此时运用市场比较法较为合理、安全。当土地市场已持续上涨较长时间时，以市场法估出的价格可能偏离土地正常的价值。此时以基准地价系数修正法或成本逼近法进行估价更为安全，收益还原法也可考虑使用。此外长期趋势法、回归分析法等都可能成为土地抵押估价的有效方法。尤其随着计算机的广泛运用，采用长期趋势法和回归分析法估价的准确性和效率都会大大提高。
③地价指数的充分利用。许多大城市都纷纷编制了地价指数，以此监测土地价格的变化是否正常，是否会危及到金融体系。美国和英国的一些发放抵押贷款的金融机构根据自己审批的抵押贷款的数据、资料编制价格指数，为控制自身的风险服务。合理的地价指数可以剔除掉土地质量变化对价格的影响，充分地反映出市场供求状况对土地价格的影响。而且可以编制出长期地价指数，以此反映合理的土地价格长期走势。《房地产抵押估价指导意见》要求在估价报告中做必要风险提示，土地估价师也可以参照《指导意见》充分利用地价指数在土地评估报告中做必要的风险提示。
4.2进一步规范土地抵押估价中的行为
对估价人员在土地抵押估价中无论从理论方法、估价规范，还是在估价实践上实施进一步规范。理论上表现为土地抵押估价相关概念、原理、原则、方法、风险理论、资本化率等方面的研究。估价规范则分为行业性的抵押估价规则研究和金融部门内部的抵押估价指导原则和参数使用指南等方面的研究和规范。在实践上，抵押物的估价方法、抵押估价流程、抵押估价收费以及抵押估价各方关系等方面都进行重新安排和规范。
我们国家现在仅对房地产抵押评估制订了《房地产抵押估价指导意见》，虽然土地抵押评估与房地产抵押评估在评估原理、方法和流程方面具有很多相似性，但毕竟是两种不同的评估类型，土地抵押评估应该有自己相对独立的评估体系。所以，我们建议政府主管部门或行业协会应抓紧制订符合土地抵押评估要求的有关指导意见或评估指南，以解决当前土地抵押评估中存在的诸多问题。
4.3估价师将与金融机构建立新型的业务关系
目前估价师与金融机构之间在估价业务上是准委托关系，即金融机构仅作为业务的介绍者而存在，并非真正意义上的委托关系。抵押贷款申请者可以在市场上自由选择估价机构或估价师。传统的业务关系容易形成抵押贷款申请者和估价师之间的寻租关系，表现为高估抵押物的价值。未来估价师将直接接受金融机构委托，估价师不与贷款申请者发生任何业务关系，估价师只为金融机构负责，估价师的估价工作不会受到贷款申请者的任何影响。这种新型的业务关系将从根本上杜绝以往对抵押土地的高估现象。
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